Tutte le mosse del Cremlino per riportare all’ordine i soggetti federali, talvolta attratti da tendenze centrifughe. Perché l’accentramento dei poteri federali è andato di pari passo col rafforzamento del potere di Putin, oltre che con lo svuotamento dei dettami costituzionali.
Durante l’ultimo decennio, la Russia ha assistito a un progressivo consolidamento del potere politico del Cremlino, con una tendenza chiaramente osservabile nelle elezioni regionali e locali. La tornata municipale e regionale dal settembre 2024[1] è stata un ulteriore passo in avanti in questa direzione. I candidati vicini al potere hanno ottenuto una vittoria schiacciante e i mezzi di controllo, dal voto elettronico alle restrizioni delle campagne locali, hanno rafforzato la cosiddetta “verticale del potere” (вертикаль власти). Tuttavia, per comprendere meglio questa evoluzione, è necessario fare qualche passo indietro.
Il periodo di El’cin: il federalismo asimmetrico e la debolezza del centro
Durante gli anni di Boris El’cin, ovvero con il suo doppio mandato dal 1991 al 1999, la Russia attraversò una fase di instabilità istituzionale nel tentativo di preservare l’unità dello Stato contro un contesto di crisi economica, conflitti regionali e forti spinte autonomiste. L’idea di costruire una democrazia liberale si scontrò con i limiti derivanti dalla debolezza delle istituzioni e dalla frammentazione del sistema partitico, all’interno del quale le élite regionali stavano progressivamente acquisendo un maggiore potere. Diversi accademici affermano che la democrazia in Russia “non ha mai davvero iniziato a formarsi” perché il governo non fu abbastanza in grado di imprimere un coordinamento in tal senso su tutto il tessuto territoriale russo.
In tale contesto, emerse il fenomeno del federalismo asimmetrico: alla luce delle spinte di disgregazione, molte regioni erano riuscite a ottenere forme di autonomia largamente differenziate grazie a diverse negoziazioni, rispetto al proprio ruolo, con Mosca. A guadagnare maggiormente da tale assetto furono le repubbliche nazionali: a partire dal Tatarstan e dalla Baschiria, che si erano assicurate trattati bilaterali con il Cremlino. Di conseguenza gli venivano garantite ampie forme d’autonomia fiscale, legislativa e politica. In questo modo, accessi più controllati all’apparato dello Stato permisero alle autorità di varie repubbliche di agire di fatto come veri e propri baroni locali, con ampie reti di fedeltà sul territorio e il frequente rifiuto di obbedire a Mosca.
In tale logica, sono da inquadrare i primi tentativi di regolamentazione del rapporto tra il centro federale e i poteri regionali, attraverso decreti di ri-assestamento dell’influenza dello Stato sulle amministrazioni territoriali[2]. Emblematiche furono le elezioni regionali del 1995 e del 1997 nel sud della Russia, dove emersero figure politiche “contrarie” (o comunque autonome rispetto al governo centrale). In altri termini, durante gli anni ’90 le dinamiche regionali mostravano un equilibrio di potere capovolto.
Evoluzione delle politiche interne di Putin: dal 2000 ad oggi
Con la salita al potere di Vladimir Putin al Cremlino, nel 2000, si affermò una svolta radicale in tale contesto. La restaurazione dell’autorità statale divenne una priorità assoluta e la struttura stessa della Federazione fu ridisegnata, riducendo l’eccessiva autonomia accumulata dalle regioni. Nacquero sette maggiori distretti federali[3]: ognuno di essi sarebbe stato guidato da un rappresentante plenipotenziario del presidente, con il preciso compito di garantire il rispetto della legislazione federale e monitorare le élite locali. L’architettura si sviluppava attorno alla costruzione di un nuovo livello di controllo politico, intento a ridurre l’indipendenza dei governatori. Contestualmente, si crearono anche i meccanismi di controllo in caso di dimissioni delle assemblee di rappresentanza locale: la Federazione stava diventando sempre più centralizzata.
La tragedia di Beslan del 2004 ha offerto a Putin un altro pretesto politico per rafforzare il potere centrale. Le elezioni dirette dei governatori sono state cancellate e sostituite con un sistema di nomine presidenziali, formalmente approvate a livello locale, ma di fatto determinate dal Cremlino. Di conseguenza, lo spazio di autonomia regionale è stato notevolmente ridotto: le élite locali ricevevano l’investitura dal presidente e perciò dovevano rimanere fedeli per mantenere le proprie posizioni. Il processo di centralizzazione era politico, ma anche amministrativo e fiscale, limitando allo stesso tempo la capacità delle regioni di perseguire le proprie strategie.
Nel 2012 le elezioni dirette dei governatori furono inserite nuovamente, ma con un meccanismo che garantiva il controllo: il cosiddetto “filtro municipale”. Solo i candidati che ricevevano un certo numero di firme dai consigli municipali – nella maggior parte dei casi dominati da Russia Unita – potevano partecipare alle elezioni. In pratica, ciò ha reso molto difficile per i candidati dell’opposizione competere, preservando il monopolio politico del Cremlino a livello regionale.
La fase più recente in questo processo di centralizzazione è rappresentata dalle elezioni regionali e locali di settembre 2024. Russia Unita e altri candidati vicini al Cremlino hanno vinto in ogni regione, persino in quelle storicamente più autonome, come Tatarstan e Jacuzia. La differenza rispetto al passato non risiede soltanto nel voto elettronico da remoto, uno strumento finora ampiamente criticato dagli osservatori indipendenti – poiché rende possibile la manipolazione elettorale in modalità che sono difficili da verificare – ma anche nelle limitazioni nell’accesso ai media indipendenti. Tutto conferma che la “verticale del potere” non è soltanto un’astrazione politica ma un dato di realtà, dove centro e periferia si uniscono in base a gerarchie relazionali[4].
Uno sguardo alla Costituzione
Per comprendere come sia stato possibile concretizzare questa progressiva verticalizzazione del potere, è necessario risalire a ciò che più dovrebbe controllarlo: le sue regole, le leggi. E comprendere quanto sia pericolosa una loro interpretazione arbitraria.
Il testo fondamentale della Federazione è la sua Costituzione, relativamente giovane: vede la luce nel 1993, sostituendo la Costituzione socialista russa del 1978.
Al capo primo, “Le basi del sistema costituzionale”, si radicano i principi fondamentali dell’ordinamento statale. L’articolo primo riconosce che “la Federazione Russia è uno Stato di diritto, federativo, democratico con forma di governo repubblicana”, e il secondo che “l’uomo, i suoi diritti e le sue libertà costituiscono il valore più alto. Il riconoscimento, il rispetto e la difesa dei diritti e delle libertà dell’uomo e del cittadino sono un dovere dello Stato”. Ed è agli articoli subito successivi che si passa alle definizioni fondamentali della separazione dei poteri centrale e locale, perché si stabilisce che nella Federazione Russa la sovranità appartiene al popolo, inteso come comunità plurietnica, da esso deriva ogni potere, e che i cittadini esercitano questa autorità sia direttamente, attraverso strumenti come il referendum e le elezioni libere, sia indirettamente tramite le istituzioni statali e gli organi di autogoverno locale.
Nel territorio della Federazione dunque valgono la Costituzione e le leggi federali, e lo Stato si presenta come garante dell’unità territoriale e della sua intangibilità. Unità che abbraccia una pluralità socio-culturale non indifferente: la Federazione Russa è composta da numerosissime entità territoriali — repubbliche, territori, regioni, città di rilevanza federale, una regione autonoma e diversi circondari autonomi — che hanno tutte pari status all’interno della Federazione. Le repubbliche inoltre dispongono di una propria Costituzione e di un proprio sistema legislativo. Il sistema federale russo poggia sull’unità dello Stato e su un potere centrale forte, affiancato da una ripartizione delle competenze tra centro e soggetti federati. Questo equilibrio si basa, almeno sul piano formale, sull’uguaglianza giuridica delle entità della Federazione e sul riconoscimento del diritto all’autodeterminazione dei popoli che la compongono.
Queste sono dunque le basi costituzionali su cui si fonda il rapporto tra il potere federale e quello di tutti i soggetti da esso uniti.
Tre momenti chiave: 2004, 2012, 2020
Si faceva prima riferimento al piano formale perché guardando ai fatti, il cosiddetto federalismo cooperativo in Russia è rimasto soprattutto un’idea sulla carta, più che una realtà vissuta. Nella pratica, Mosca ha puntato sulla stabilità attraverso un forte accentramento del potere, riducendo lo spazio per una reale collaborazione tra centro e periferia. Questo si nota in modo particolare nelle repubbliche: lì, la promessa di autogoverno si è trasformata in un controllo diretto da parte del governo centrale. Invece di un rapporto basato sulla fiducia e sulla cooperazione, si è affermata una gestione verticale che lascia poco margine alle autonomie locali.
Il 9 marzo 2004 è stato pubblicato il decreto presidenziale n. 314, intitolato «Sulla struttura e l’assetto degli organi federali del potere esecutivo», che ha ridefinito le funzioni di ministeri, agenzie e servizi. Con quel provvedimento la leadership di vertice è stata snellita: sia il primo ministro sia il capo dello staff hanno mantenuto soltanto un vice. Il riassetto ha accorpato i ministeri, riducendoli da 23 a 14, e ha tagliato il numero dei membri del gabinetto (da 30 a 17); il primo ministro è rimasto direttamente responsabile di nove dicasteri. Due mesi dopo questa struttura è stata nuovamente ritoccata e infine le forze dell’ordine e le agenzie di sicurezza sono state poste sotto la diretta dipendenza del presidente.[5]
A dicembre 2011, di fronte a proteste diffuse per sospetti di brogli e a una crescente pressione dell’opinione pubblica, Dmitrij Medvedev annunciò una serie di interventi pensati per rinnovare il sistema politico russo. Nel 2012 fu ripristinata l’elezione diretta dei governatori, cancellata otto anni prima, ma la nuova normativa inserì ostacoli non indifferenti: la cosiddetta “filtrazione municipale” obbligava i candidati a raccogliere il sostegno di un certo numero di consiglieri locali, figure spesso vicine a Russia Unita. Fu inoltre semplificata la registrazione dei partiti, abbassando il numero minimo di iscritti da 40.000 a 500; il risultato fu un rapido aumento di formazioni registrate, molte delle quali vennero però considerate strumenti funzionali al Cremlino, più che espressioni di un vero pluralismo. Infine, la legge elettorale virò verso un sistema misto per la Duma, anche se non immediatamente applicato nel 2012: metà dei seggi assegnati con liste proporzionali e metà tramite collegi uninominali, una formula che nella pratica tendeva a favorire i partiti dominanti nei collegi maggioritari.
Solo sette partiti sono stati ammessi alla competizione, mentre chi deteneva il potere ha sfruttato risorse e visibilità pubblica per spingere i propri candidati, rendendo il terreno di gioco fortemente sbilanciato. Di fronte a questo, molti elettori hanno scelto di esprimere il loro malcontento votando per formazioni d’opposizione tollerate dal Cremlino, più come segnale di protesta che come fiducia reale in quei partiti[6].
Nel 2020 è avvenuta un’altra fondamentale svolta legislativa per la Federazione: le riforme costituzionali. Queste rappresentano strumenti decisivi per ridefinire le regole fondamentali dello Stato, come l’organizzazione dei poteri e la durata dei mandati presidenziali. Si attuano attraverso procedure straordinarie e producono effetti duraturi, plasmando in modo concreto il funzionamento e l’equilibrio del sistema politico.
Quelle approvate nella Federazione cinque anni fa hanno visto tra i cambiamenti più rilevanti quelli che riguardavano i mandati presidenziali: l’azzeramento del conteggio di quelli precedenti ha infatti reso possibile una nuova candidatura di chi aveva già ricoperto la carica. Anche la Corte costituzionale è stata coinvolta nella riforma, con l’introduzione di nuovi poteri di controllo e regole più restrittive per l’accesso ai ricorsi[7].
Dal 2021 ad oggi
Tra il 2021 e il 2024 la Russia ha introdotto due riforme elettorali importanti. La prima riguarda il voto elettronico da remoto. Ora gli elettori possono registrarsi online e votare su piattaforme statali, ma mancano controlli indipendenti che ne garantiscano davvero la trasparenza e la sicurezza, sollevando dubbi sul rispetto del segreto e dell’uguaglianza del voto.
La seconda è invece relativa ai partiti non registrati e all’opposizione politica: requisiti rigidi per presentarsi alle elezioni, divieti per ONG o organizzazioni etichettate come “agenti stranieri” o “estremiste”, e criteri severi per mantenere lo status di partito legittimo. Le regole sugli “agenti stranieri” sono state sfruttate per limitare di fatto i diritti degli elettori: dal 2018, le autorità ad esempio hanno usato spesso accuse di interferenze straniere per contrastare il progetto “Smart Voting” di Aleksej Naval’nyj, che invitava la gente a votare per i candidati in grado di battere quelli del partito di governo[8].
In sostanza, anche se presentate come modernizzazioni, queste riforme hanno rafforzato il controllo statale sul voto e sulla partecipazione politica, mettendo in secondo piano trasparenza e pluralismo nel sistema.
Simone Sandrini e Beatrice Scavino
[1] Tre elezioni suppletive per l’ottava Duma di Stato, 19 elezioni per i governatori (16 eletti direttamente e tre indirettamente), 13 elezioni parlamentari regionali e numerose elezioni a livello comunale.
https://www.euronews.com/2024/09/08/russia-votes-in-regional-and-municipal-elections-including-ukrainian-controlled-kursk
[2] https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0967067X98000221
[3] A maggio del 2000, furono introdotti sette istituti federali: il distretto federale centrale (Mosca e Russia europea centrale), il distretto federale nord-occidentale (San Pietroburgo, regioni baltiche e artiche), il distretto federale meridionale (Russia meridionale, Mar Nero), il distretto federale del Volga (area industriale e multietnica del Volga), il distretto federale degli Urali (area intermedia Europa-Asia), il distretto federale siberiano (Siberia occidentale e orientale), e il distretto federale dell’estremo oriente (Pacifico russo, in prossimità di Cina, Giappone e Nord Corea).
[4] https://www.senzatregua.it/2020/06/25/la-riforma-costituzionale-nella-strategia-della-borghesia-russa/
[5] C. Chuen, “The 2004 Russian Government Reforms”, Middlebury Institute of International Studies at Monterey, 2008.
[6] Freedom House – Nations in Transit: Russia 2012.
[7] https://blog-iacl-aidc.org/2021-posts/2021/04/01-constitutional-amendments-in-russia-content-lhnf7
[8] https://www.hrw.org/report/2024/08/07/russias-legislative-minefield/tripwires-civil-society-2020
