Dall’indipendenza in poi, Kiev ha cambiato più volte orientamento sui rapporti tra poteri interni. La guerra ha “imposto” una nuova centralizzazione, che però a sua volta ha portato a un’ambiguità istituzionale con le forze emerse nei territori. Come sciogliere le contraddizioni?
La guerra in Ucraina ha rinnovato l’attenzione su un tema spesso trascurato: il rapporto tra potere centrale e poteri locali nel Paese. Mentre l’attenzione internazionale si sta concentrando sul comando militare e sulle decisioni strategiche prese a Kiev, il potere dello Stato ucraino dipende ancora in larga misura dalla capacità delle città e delle comunità locali di gestire i servizi essenziali e coordinare la risposta civile. È il risultato di circa un decennio di riforme che, prima dell’inizio della guerra, hanno contribuito alla decentralizzazione dei poteri. Nel complesso, la decentralizzazione non è stata soltanto un atto legislativo, ma un fattore strutturale di resilienza statale.
Dalla debolezza post-sovietica — caratterizzata dalla mancanza di un centro politico forte — all’emersione di leadership locali autonome dopo il 2014, fino alla successiva “centralizzazione di guerra” seguita all’invasione russa del 2022, il rapporto tra Kiev e i territori locali è rimasto uno degli assi critici dell’equilibrio politico ucraino. Inoltre, nel futuro periodo postbellico, la decentralizzazione potrà rappresentare uno strumento utile per aumentare l’efficienza della ricostruzione, soprattutto se orientata a migliorare il coordinamento amministrativo e il mantenimento dello stato di diritto.
L’eredità sovietica
Con l’indipendenza nel 1991, l’Ucraina ereditò una struttura statale caratterizzata da una centralizzazione formale ma anche da una fragilità sostanziale. Il sistema sovietico aveva infatti costruito un’amministrazione fortemente verticalizzata e dipendente dal potere centrale, ma priva di una reale autonomia decisionale a livello locale.
Dopo il collasso dell’Unione Sovietica, la solidità di questa gerarchia decisionale venne meno senza essere sostituita da istituzioni democratiche funzionali. Nel decennio successivo all’indipendenza, il potere centrale risultò politicamente instabile, fiscalmente debole e incapace di esercitare un controllo omogeneo sul territorio. Le amministrazioni statali regionali divennero strumenti di influenza presidenziale, mentre i consigli locali rimasero sottodimensionati e privi di risorse adeguate.
Ne derivò un assetto ibrido: lo Stato esisteva formalmente dal punto di vista giuridico, ma il governo effettivo era spesso negoziato con le élite territoriali. In assenza di un potere centrale forte, sindaci, governatori e reti economiche regionali acquisirono un ruolo significativo nella politica nazionale. L’Ucraina sviluppò così una forma di pluralismo territoriale non istituzionalizzato, in cui le regioni non solo svolgevano funzioni amministrative ma influenzavano anche direttamente gli equilibri politici nazionali.
Le grandi città industriali divennero centri politici relativamente autonomi, capaci di condizionare i risultati elettorali e la formazione delle coalizioni. Tuttavia, questo processo non portò all’istituzionalizzazione di un sistema federale, ma piuttosto a una decentralizzazione informale, spesso legata agli interessi oligarchici. Di conseguenza, la statualità ucraina rimase vulnerabile: il sistema non era abbastanza centralizzato da imporre coerenza amministrativa, ma nemmeno sufficientemente decentrato da garantire piena responsabilità politica e legittimità locale.
Le riforme dopo Euromaidan
Dopo Euromaidan (2013–2014), la decentralizzazione iniziò a essere considerata non solo come una riforma amministrativa, ma anche come uno strumento di stabilizzazione politica e di sicurezza interna. Con l’approvazione nel 2014 del Concept of Reform of Local Self-Government and Territorial Organization of Power, Kiev avviò un processo sistematico di riallocazione di competenze e risorse. Tra il 2014 e il 2021 furono raggiunti diversi risultati significativi: la creazione delle hromady[1] (comunità territoriali), il trasferimento di competenze fondamentali — tra cui istruzione, sanità e pianificazione territoriale — il rafforzamento dell’autonomia fiscale locale e la semplificazione dell’accesso ai servizi amministrativi.
La decentralizzazione ha inoltre avuto una funzione strategica nel processo di avvicinamento dell’Ucraina agli standard europei, in particolare alla Carta europea dell’autonomia locale, contribuendo ad aumentare trasparenza e responsabilità politica. Allo stesso tempo, ha favorito lo sviluppo di capacità amministrative territoriali fondamentali per il futuro percorso di integrazione nell’Unione Europea.
Un effetto collaterale, ma rilevante, della riforma è stato l’emergere di sindaci eletti con un forte consenso popolare e una crescente visibilità nazionale. Rispetto ai governatori nominati dal centro, i sindaci si sono trasformati in attori politici dotati di significativa autonomia decisionale, risorse amministrative e legittimazione elettorale. Questo sviluppo ha però generato anche nuove dinamiche competitive tra Kiev e alcune delle principali città del Paese. Fino al 2022 tali tensioni sono rimaste relativamente gestibili; con l’inizio della guerra, tuttavia, la questione è diventata più delicata.
La centralizzazione durante la guerra
Dopo il 24 febbraio 2022 si è verificata una forma di ricentralizzazione funzionale. In condizioni di legge marziale, il comando unificato è diventato una necessità operativa: i governatori regionali seguono quindi in modo diretto le disposizioni presidenziali. Inoltre, le amministrazioni militari hanno assunto competenze straordinarie, determinando una temporanea sospensione di alcune forme di autonomia locale.
Alcuni studi sostengono tuttavia che questa nuova centralizzazione non abbia eliminato la decentralizzazione preesistente, ma piuttosto vi si sia sovrapposta, generando una certa ambiguità istituzionale. In questo contesto è emerso con forza anche il ruolo dei sindaci come gestori della resilienza urbana. Nonostante tali dinamiche abbiano talvolta prodotto tensioni con il potere centrale[2], le capacità amministrative sviluppate attraverso il processo di decentralizzazione si sono rivelate decisive per il mantenimento del funzionamento dell’apparato statale durante il conflitto.
Possibili rischi nel dopoguerra
In una prospettiva postbellica, la decentralizzazione tornerà probabilmente a essere una leva strategica per la ricostruzione economica dell’Ucraina. Le comunità territoriali riformate dopo il 2014 dispongono infatti di competenze amministrative e di pianificazione che le rendono attori centrali nel processo di assorbimento dei fondi europei e internazionali e nell’implementazione di politiche di sviluppo adattate alle esigenze locali.
Un approccio alla ricostruzione basato sul territorio, in linea con le pratiche europee, potrebbe quindi garantire non solo una maggiore efficienza nella spesa pubblica, ma anche una più forte legittimità democratica dello Stato. Allo stesso tempo, l’afflusso di ingenti risorse e il possibile prolungarsi delle condizioni straordinarie legate al conflitto potrebbero generare nuovi rischi. In assenza di adeguati meccanismi di controllo e coordinamento tra centro e periferia, la decentralizzazione potrebbe favorire nuove concentrazioni di potere a livello regionale.
La sfida del dopoguerra non sarà dunque semplicemente scegliere tra centralizzazione e autonomia, ma trovare un equilibrio istituzionale che permetta allo Stato di coordinare efficacemente la ricostruzione senza indebolire l’autonomia locale.
La decentralizzazione rimane una riforma ancora incompleta ma fondamentale, dalla quale dipenderanno sia la stabilità interna del Paese sia il futuro avvicinamento dell’Ucraina all’Unione Europea.
Simone Sandrini
[1] Hromada: termine ucraino che indica un comune o una comunità. L’unità amministrativa-territoriale più elementare in qualsiasi insediamento (rurale).
[2] Tra i casi più emblematici di questa tensione, si noti quello del sindaco di Odessa Hennadiy Trukhanov
