Il Governo è morto, lunga vita alla Costituzione!

L'ex premier Medvedev e il presidente Putin

Nel suo discorso annuale a camere riunite, Putin ha preannunciato l'arrivo di una stagione di riforme costituzionali: dalle novità sulla nomina del primo ministro a quelle sul ruolo dei governatori regionali, sino ad arrivare all'autonomia della Corte Costituzionale. Tra riformismo e dimissioni di Medvedev, il Cremlino si prepara al presente ed al futuro.


Tra i momenti maggiormente pregnanti nelle dinamiche istituzionali della Russia post-sovietica, occupa una posizione di primissimo piano il discorso solenne del Presidente dinanzi all'Assemblea Federale – ossia alle camere riunite del Parlamento (Duma di Stato e Consiglio della Federazione). Un appuntamento annuale in cui il capo dello Stato riferisce sullo "stato della Federazione" al gotha della classe dirigente nazionale: deputati, senatori, ministri, magistrati, capi religiosi, governatori regionali, burocrati et cetera. L'evento si svolge stabilmente, a cadenza annuale, da quel lontano 1994 in cui al Cremlino c'era Boris El'cin, mentre Vladimir Putin era stato appena nominato deputato nell'assemblea cittadina della natia San Pietroburgo.

Puntuale come ogni anno, il discorso di questo inizio di decennio ha già fatto parlare di sé: Putin ha avanzato una serie di modifiche alla Costituzione del 1993 (pur senza volerla sostituire) da sottoporre in primavera ad un referendum popolare, mentre il governo del primo ministro Dmitri Medvedev ha rassegnato le proprie dimissioni – facendo prontamente spazio al subentrante Michail Mišustin, il sinora poco celebre burocrate a capo dell'agenzia tributaria federale. Sembrerebbe esserci un rapporto di causa-effetto tra il discorso e la decisione del governo, così come trasparirebbe dalla tempistica con cui lo stesso Medvedev ha comunicato la sua decisione in un colloquio privato con Putin, immediatamente successivo al discorso del capo dello Stato all'Assemblea. In realtà, ad un'analisi più strettamente giuridico-politica dei fatti, le cose sembrano essere un po' meno univoche. Per capirlo, è però necessario analizzare i punti salienti dell'annunciato riformismo putiniano – seppur con lo scarno materiale finora a disposizione.

Anzitutto, Putin ha richiesto una Costituzione ed una Corte Costituzionale più forti: ciò vale (anche) a dire un'influenza più limitata del diritto internazionale e sovranazionale – in particolare della Corte Europea dei Diritti Umani (CEDU). Nihil sub sole novum: dal 2013 in poi, la giurisprudenza federale abbonda di casi in cui i giudici costituzionali pietroburghesi hanno rifiutato di "incorporare"sentenze di condanna da parte di Strasburgo, in nome della sovranità dei principi fondamentali russi. Beninteso, quelle russe non sono le prime né saranno le ultime corti nazionali a fare appello alla cosiddetta teoria dei "controlimiti", tale per cui la supposta superiorità del giudice esterno sovranazionale/internazionale (CEDU inclusa) sul giudice nazionale (anche costituzionale) non può mai pregiudicare un nocciolo duro di principi costituzionali considerati come fondamentali, e quindi non intaccabili da chicchessia. La versione russa della teoria dei "controlimiti" è però piuttosto estensiva, dato che, nella prassi, in caso di contrasto tra diritto sovranazionale e diritto costituzionale russo, sarebbe sempre quest'ultimo ad avere prevalenza. Resta quindi da vedere come (e se)ciò influirà sulla già tumultuosa partecipazione al Consiglio d'Europa (e quindi alla CEDU) – cui la Russia è stata pienamente riammessa solo la scorsa estate dopo un quinquennio nel quale le era stato negato il diritto di voto a causa delle vicende crimeane.

Si è poi parlato di conferire maggiori poteri ai governatori regionali ed al Consiglio della Federazione (senato espressione delle autonomie locali): previsione vaga, forse volutamente. Si può comunque notare come la Russia applichi un federalismo alquanto sui generis, nemmeno lontanamente paragonabile al paradigmatico modello statunitense: basti pensare che,dal 2004 al 2012, i governatori (massimi rappresentanti dell'autonomia locale) venivano nominati dal Cremlino, senza nemmeno passare per il vaglio popolare. A ciò si aggiunga che la ripartizione di funzioni è spesso confusa, con un ruolo dello Stato centrale eufemisticamente ingombrante: una centralizzazione, anche giuridica, che risulta ossimorica rispetto alla formale scelta federalista.


Fino ad ora non è stato menzionato il conferimento di maggiori poteri costituzionali al capo del governo.

Strettamente collegata è quindi la costituzionalizzazione del Consiglio di Stato – con la partecipazione dei governatori medesimi. Beninteso, la figura del Consiglio di Stato risale al Medioevo, o quantomeno alla Rivoluzione francese (1799) nella sua conformazione attuale; e nella maggioranza dei Paesi è già stata costituzionalizzata (in Italia, all'art. 100 della Costituzione). La versione russa attuale risale però al 2000, e consiste in un organo consultivo-deliberativo che differisce, sotto alcuni aspetti, dal modello invalso in Europa occidentale – dove svolge un ruolo consultivo-giurisdizionale (quale apice del sistema di giustizia amministrativa). Nella visione di Putin, il Consiglio di Stato dovrebbe divenire un "organo strategico", di coordinamento tra il centro e le regioni della Federazione, una sorta di "cabina di regia" in cui Mosca e le periferie possano attuare un federalismo "concertato". Accanto ad un potenziamento sostanziale, l'idea è quindi quella di fornire una copertura costituzionale all'organo.

Last but not least, il "boccone succulento" è stata la previsione di un'elezione parlamentare del premier. Ad oggi, infatti, il ruolo (relativamente marginale) della Duma consiste nell'approvare un candidato di nomina presidenziale. Il presidente, se necessario, è persino autorizzato a sciogliere le camere in caso di rifiuto reiterato (3 volte) – facendo sì da "imporre" il proprio candidato. La riforma in questione, dunque, dovrebbe far sì che lo scenario si capovolga: sarà il parlamento a poter "imporre" il candidato premier (e la lista di ministri), non già il contrario. Aspetto da non sottovalutare è che, sinora, non è stato menzionato il conferimento di maggiori poteri costituzionali al capo del governo. Il passaggio di cui sopra rimane, al momento, una questione di mera procedura costituzionale; è ancora da vedere se essa coinciderà con un aumento (sostanziale) di prerogative e poteri effettivi. Quest'ultimo dettaglio rende difficile (o comunque non scontato) pensare che Putin stia sondando un futuro da premier – così come d'altronde erano tutt'altro che scontate le dimissioni di Medvedev.

Il quadro che fuoriesce parrebbe prospettare una Russia più federalista e parlamentare. Ciò non significa, però, un cambiamento netto dell'assetto istituzionale: lo stesso Putin ha chiarito che non si potrà prescindere da un forte semi-presidenzialismo – dato che il presidente conserverà il grosso delle sue (enormi) prerogative. Contestualmente, il presidente ha annunciato che, pur non considerandola una questione di principio, sarebbe favorevole a limitare a due mandati (anche non consecutivi) il termine massimo di carica presidenziale; un progetto ancor più restrittivo della previsione costituzionale attuale, la quale fa menzione di un termine massimo di "due mandati consecutivi" (lo stesso schema sfruttato da Putin, per tornare al Cremlino nel 2012, dopo il quadriennio di presidenza Medvedev).

Rimane da fare una considerazione sulle dimissioni di Medvedev: il premier uscente ha affermato che la sua è stata una scelta dettata dalla "richiesta di cambiamento proveniente dalla gente". Più che dal complesso delle riforme costituzionali, è infatti verosimile che il 55enne pietroburghese (che, come Putin, è nato a Leningrado e ha studiato diritto) abbia semplicemente constatato che il suo è un Governo crollato ai minimi storici di popolarità: secondo un recente sondaggio del Levada Center, il 61% degli intervistati si ritiene in disaccordo sull'operato di Medvedev.

Si alternano quindi due chiavi di lettura: da una parte il riformismo costituzionale – che guarda al futuro (elezioni presidenziali del 2024 incluse) – e dall'altra le dimissioni di Medvedev – che guardano al presente di un Governo mai entrato realmente nel cuore dei russi. Un dato inequivocabile, fatto notare anche da Putin, che ha quindi deciso di scommettere su un profilo meno noto, un tecnocrate del fisco senza grande appeal il cui futuro ruolo in politica è un'incognita: outsider o meteora? 

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